A Câmara dos Deputados aprovou o projeto de emenda constitucional que cria um teto para as despesas da União. A PEC 241 limita os gastos primários do governo federal no ano à inflação do ano anterior. Em até vinte anos o dispêndio público não poderá ter aumento real de um ano para outro.
O freio na expansão do gasto público, consubstanciado na PEC 241, representa uma nova e louvável configuração da gestão governamental brasileira, já que a busca do equilíbrio orçamentário no país, que costumeiramente se pautou por aumentos da carga tributária, passa a focar o controle da despesa. Trata-se da principal medida fiscal desde a implantação do regime de superávit primário em 1999 e da Lei de Responsabilidade Fiscal em 2000.
A criação de um teto para a despesa pública por até duas décadas é uma iniciativa estruturante que irá impor a necessidade de elevar a eficiência e a eficácia do dispêndio governamental no país. Certamente a medida exigirá melhor gestão do orçamento. Nesse sentido a PEC 241 pode viabilizar uma importante inovação no campo das finanças públicas brasileira. Através dela há a possibilidade do Brasil adotar uma nova técnica de gestão orçamentária denominada orçamento base-zero.
O processo orçamentário brasileiro é incremental e nesse sistema as propostas para exercícios futuros tomam como referência os projetos e programas em andamento no exercício em curso. Essa prática adota como premissa que os gastos e ações em execução são justificáveis pelo simples fato de já existirem, cabendo aos que elaboram, aprovam e executam os orçamentos públicos interferirem apenas em decisões marginais de acréscimos ou de reduções desses programas. Os orçamentos tornam-se rígidos, inflexíveis e em grande parte com vinculações obrigatórias.
Programas e atividades uma vez incluídos no orçamento público em seu formato atual dificilmente são avaliados periodicamente para justificar sua continuidade ou eliminação. Tornam-se permanentes, e frequentemente transformam-se em instituições mortas-vivas, antiquadas, sem aderência às necessidades reais da sociedade em constante evolução. Sobrevivem por mero continuísmo, esquecidas e por vezes sem objetivos a serem atingidos, porém sempre consumidoras de escassos recursos públicos.
Orçamentos de “base zero” invertem a lógica orçamentária atual, e têm a grande qualidade de partirem a cada ano de uma página orçamentária em branco, e assim requererem permanente acompanhamento e avaliação de resultados das atividades públicas. A manutenção de programas e atividades preexistentes e sua exclusão ou alteração, bem como a inclusão de novas atividades e gastos exigem sistemáticas e criteriosas avaliações anuais que justifiquem sua inclusão, exclusão ou alteração. Todo ano, cada projeto, novo ou preexistente, deve passar por rígida avaliação da relação custo-benefício antes de ser incluído na peça orçamentária para o ano seguinte.
A combinação da PEC 241 com o orçamento base-zero é perfeita. Se de um lado a PEC do teto torna rígida a despesa e exige eficiência dos programas, de outro o modelo orçamentário de “base zero” impõe que apenas atividades que dão retorno social satisfatório sejam mantidas. Atividades que não geram benefícios adequados frente aos custos são descontinuadas e esses recursos seriam canalizados para financiar outros projetos.
*Marcos Cintra é doutor em Economia pela Universidade Harvard (EUA), professor titular e vice-presidente da Fundação Getúlio Vargas. É presidente da Finep (Financiadora de Estudos e Projetos).
